I. INTRODUCCIÓN: QUINCE AÑOS DE RETRASO

Parece que, por fin, la nueva oficina judicial ve la luz en algunas ciudades y no es momento de poner piedras en el camino. Pero tampoco es tiempo de alabanzas exageradas y, precisamente porque no hemos salido de las últimas, me permitirán que exponga en unos breves apuntes el camino recorrido, extremo de indudable interés, y que llama más a la reflexión que al optimismo. No se ocultan las razones: una organización servida por personas ajenas a sus objetivos tiene garantizado el fracaso y, actualmente los objetivos genéricos son claros (nadie duda de la necesidad de una reforma de la oficina judicial), pero los específicos permanecen ocultos (es difícil dirigir equipos sin ostentar la jefatura de personal).

Bajo esta perspectiva nos remontamos al año 1995. En el Boletín de Información del Consejo General del Poder Judicial de julio de 1995 (núm. 124) se publicó el dictamen de la Comisión de estudios e informes, en relación con la reforma de la oficina judicial. En el larguísimo documento hay una referencia a la iniciación de una experiencia piloto para la puesta en funcionamiento de singulares oficinas judiciales.

La experiencia piloto, dentro de los límites que la normativa de la época permitía (recordemos que hablamos del año 1994), comprendería:

• a) Constitución de una comisión de seguimiento integrada con representantes del Consejo, del Ministerio de Justicia y de las Comunidades Autónomas.
• b) Elección de los órganos afectados. Un órgano unipersonal por orden jurisdiccional y entre ellos uno en zona urbana de alta población (más de 500.000 habitantes), otra en zona urbana de media población (entre 100.000 y 500.000 habitantes) y otra de medio rural. Una oficina judicial de la Audiencia Provincial y otras dos en las Salas o Secciones de lo Contencioso-Administrativo y de lo Social.
• c) Formación de todo el personal que prestara servicio en los órganos judiciales afectados antes de poner en funcionamiento la experiencia. La formación comprendería especialmente técnicas de atención del servicio al público, de análisis de tareas repetitivas para ahorro de esfuerzos, de introducción de la idea de equipo, de rutas de actividades y de manejo de la herramienta informática en sistema de red. La formación tendría dos fases: una inicial y otra sucesiva en forma de asistencia a las oficinas judiciales afectadas por la experiencia.
• d) Normalización y codificación de los documentos y la gestión informática procesal, estableciéndose para ello un sistema abierto y flexible.
• e) Dotación de los medios materiales precisos.

Nunca más se supo de la experiencia y el cambio de gobierno en el año 1996 implicó un cambio de política legislativa que se centró en la reforma procesal (Ley de Enjuiciamiento Civil del año 2000) y en el final de la segunda legislatura, en la de la Ley Orgánica del Poder Judicial, aprobada en el año 2003 ( Ley 19/2003, de 23 de diciembre). Y un segundo parón de otros seis años hasta la reforma procesal del año 2009. En este caso, el cambio de Gobierno no alteró la política legislativa —siempre referida, claro está, a la oficina judicial—, pero tampoco respetó el mandato de la reforma y no se implantaron los Servicios Comunes, ni las Unidades Procesales de Apoyo Directo (UPAD). Tan solo el Consejo General del Poder Judicial pretendió tutelar una experiencia piloto de las Oficinas de Señalamiento Inmediato (OSI), con escaso éxito y ni tan siquiera los Servicios Comunes de Actos de Comunicación (SCAC) mejoraron su organización.

Pasados quince años desde el primer intento del Consejo General del Poder Judicial de desarrollar una oficina judicial, ni han cambiado las necesidades, ni los elementos que deben coordinarse para una reforma ordenada (procesales, tecnológicos y humanos), pero por razones que ignoro solo avanzan las reformas legales y la introducción de nuevas tecnologías; los recursos humanos —y, por ende, su organización— vuelven a ser los grandes olvidados en este proceso.

II. LA POLÍTICA DE RECURSOS HUMANOS EN LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA

El principal problema de la Administración de Justicia se encuentra en la inexistente gestión de personal y hasta, si me permiten la exageración, en el amontonamiento irracional de funcionarios en las llamadas ahora «unidades judiciales» (eufemismo de Juzgados y Tribunales) que se siguen creando sin que nadie explique la razón (1) . La tarea de optimizar estos recursos, dice ROBLEDO MONASTERIO (2) , es singularmente importante en el sector público debido a que es más intensivo en trabajo que el sector privado. La gestión de los RRHH constituye un ámbito más problemático en el sector público que en el privado porque la esfera de competencias y el margen de actuación de los responsables de su gestión son mucho más limitados. Es preocupante que siendo el programa de justicia tan intensivo en el uso de recursos humanos (absorbe casi el 80% del presupuesto) se carezca de una política clara en esta materia.

ROBLEDO MONASTERIO detecta, en esta materia, determinadas necesidades que a continuación expondré, si bien y para una mayor claridad expositiva, haré una simple referencia o comentario en algunas de ellas.

• a) Carrera profesional y flexibilidad. Debe existir una carrera profesional para los jueces y funcionarios, con varios tramos o escalones, donde para la promoción cuente más el mérito que la antigüedad, sin perjuicio de que se establezca un intervalo mínimo de años. A la vez, se precisa definir las funciones de forma más flexible, facilitando la movilidad funcional de modo que permita una mejor gestión de los recursos humanos sin atentar a los derechos básicos de estos empleados públicos.

  Con excepción del acceso al Cuerpo de Secretarios Judiciales, que la reforma del año 2003 modificó abriendo una puerta al Cuerpo de Gestión Procesal, es casi imposible esa flexibilidad para la incorporación a la Carrera Judicial o, en movilidad horizontal, a la Carrera Fiscal.

  En cuanto a la flexibilidad la Orden JUS/1741/2010, de 22 de junio, por la que se determina la estructura y se aprueban las relaciones de puestos de trabajo de las oficinas judiciales y de las secretarías de gobierno incluidas en la primera fase del Plan del Ministerio de Justicia para la implantación de la Nueva Oficina Judicial (BOE 30 de junio de 2010), intenta poner coto a una de las mayores fuentes de conflictos en Juzgados y Tribunales: la distribución de funciones entre los diferentes Cuerpos auxiliares de la Administración de Justicia y que ha llegado a extremos como el que resuelve la Sentencia, Sala 3.ª del Tribunal Supremo, Sección 8.ª, de 30 de noviembre de 2009 (LA LEY 247860/2009). La Sentencia analiza la impugnación de un funcionario que reclamó contra la orden verbal que había recibido de un Juez y con un «pos-it» en la carpeta de cada una de las diligencias previas que se tramitaban en el Juzgado, en el que se expresaba «pasar a P.A.», es decir, pasar al trámite del procedimiento abreviado. El funcionario en cuestión había recibido la anterior orden, sin indicar los recursos que se podían interponer contra dicha orden, ante quien y plazos para su interposición (sic).

  Llegadas las cosas a este punto dos eran las posibilidades: la unificación de todos los Cuerpos en uno solo con diferentes categorías según los puestos de trabajo a cubrir o, la elaboración de un catálogo de funciones lo más detallado posible, que acabara con esa larga tradición en la que cualquier funcionario judicial puede hacer cualquier cosa. La Orden del Ministerio de Justicia contiene ese catálogo y aunque no logre la flexibilidad, ni garantice la movilidad horizontal, lo hace, sin embargo, con la disciplina y la jerarquía; que a mi entender son principios de idéntica importancia en una Administración siempre resistente a las novedades organizativas.

• b) Retribuciones y recompensas vinculadas al desempeño. Es necesario vincular el desempeño de cada empleado público —y de cada organización— a un sistema de recompensas; éstas pueden ser monetarias, de promoción, reconocimiento público o tener otro carácter motivador. Obviamente, para establecer tal sistema de recompensa se precisa definir claramente las variables de que depende, y para hacer eso es imprescindible disponer de un buen sistema de medición (sic).

  En este apartado choca la intención del autor con la realidad de la Administración de Justicia en la que la productividad tiene una íntima relación con la jefatura de personal, que deberían ostentarla a todos los efectos los Secretarios Judiciales y, dado que aquella no se ejerce, la «recompensa» ha quedado limitada al cumplimiento del horario, al empleo de la aplicación informática o, al uso idioma propio de la Comunidad Autónoma. No hago referencia a los «sistemas de medición», por inexistentes, y lo que es peor, ni tan siquiera las estadísticas judiciales (siempre centradas en los procesos) son fiables.

• c) Rotación del personal, interinidad y vacantes en el puesto de trabajo. La rotación es un mal casi endémico. Cuando estos cambios suceden, suele acarrear o bien que el puesto quede vacante durante cierto tiempo o se provea de personal interino o sustituto cuya competencia profesional es menor. Esta rotación y falta de personal daña sustancialmente el ritmo de actividad y calidad del trabajo de los órganos judiciales.
• d) Formación y adiestramiento. Además de invertir en los planes de formación en el momento de acceso, es necesario reforzar la formación continua de jueces y demás personal en todos los extremos que afecten a su actividad.
• e) Cumplimiento de la jornada laboral. Según estimaciones del Consejo General del Poder Judicial, cumplir la jornada equivaldría a dotar de plantilla a 350 órganos, algo más del diez por ciento de los que había en 1998 (Véase Consejo General del Poder Judicial, Memoria, 1999, vol. I, págs. 211-212). Lo sorprendente es que diez años después, este problema sigue sin resolverse.

  Añado, para terminar, un factor de notable trascendencia. Tres administraciones ejercen (o pretenden) la gestión del personal. La competencia está atribuida al Ministerio de Justicia o la Comunidad Autónoma que tenga la transferencia, y el Consejo General del Poder Judicial (art. 216 bis 1 LOPJ), puede acordar medidas de apoyo judicial consistentes en la adscripción de Jueces sustitutos o Magistrados suplentes y formular propuestas al Ministerio de Justicia o la Comunidad Autónoma para la adecuación de las plantillas. No hace falta darle muchas vueltas para concluir cuáles son los efectos en los Juzgados del conflicto entre esas Administraciones o, de la desatención de sus obligaciones.

III. UNA NUEVA OFICINA JUDICIAL ESCASA DE RECURSOS Y DE INNOVACIÓN

En España nadie sabe con certeza qué es lo que ha pasado con cada reforma, ni por ende hay claridad sobre los efectos que la implantación de la nueva oficina judicial (NOJ), pueda tener en órganos tan sobrecargados de innovaciones como los Juzgados de Primera Instancia e Instrucción. Relata SANTOS PASTOR (3) que en diciembre de 1998 comenzaron a operar los nuevos Juzgados de lo Contencioso, que constituyeron una forma particular de adición de medios —se creó una primera instancia que no existía antes, en lugar de haber aumentado el número de magistrados de los Tribunales Superiores—. Con esos medios adicionales, sumados a los ya existentes en estos tribunales la dilación disminuyó; la producción aumentó, la duración media de los pleitos disminuyó, la tasa de pendencia pasó de 2,9 a 1,9 entre 1998 y 1999, y la tasa de resolución pasó del 75% a algo más del 100%. Pero esa reducción de la dilación indujo un aumento de la litigiosidad, al punto que la suma de los casos ingresados en uno y otro tipo de órganos no sólo no se mantuvo sino que aumentó el ritmo de crecimiento.

No discuto la necesidad de la reforma, reprocho que la falta de gestión provoque una relación injustificada entre aquélla y los recursos económicos, de tal modo que solo mediante un gasto desproporcionado puede llegarse a algún resultado. Un tercer ejemplo ilustrará el comentario. Son conocidas las unidades judiciales —en terminología de la NOJ— en las que sobra personal y aquellas otras en las que su falta ha terminado llevando al colapso y la solución está, entre otras, en la reordenación de efectivos del art. 528.2 LOPJ (y art. 66 RD 1451/2005, de 7 de diciembre), lo que significa que por razones organizativas y a través de las correspondientes modificaciones de las relaciones de puestos de trabajo, los funcionarios puedan ser adscritos a otros centros de destino.

Reordenación que nunca se lleva a cabo, porque el mismo precepto establece que el proceso de movilidad se realice en base a un proyecto presentado por las Administraciones competentes y negociado con las organizaciones sindicales más representativas. Dado que la negociación conlleva enfrentamiento con las organizaciones sindicales y este siempre se evita, solo queda el presupuesto y su falta para dotar nuevas plazas o cubrir las bajas existentes, significa el colapso del órgano judicial afectado.

Si alguna duda quedaba sobre este asunto la Resolución de 8 de abril de 2010, de la Secretaría de Estado de Justicia, por la que se publica el Acuerdo entre el Ministerio de Justicia y las Organizaciones Sindicales CC.OO., UGT y STAJ, integrantes de la Mesa Sectorial de la Administración de Justicia (BOE 3 de mayo de 2010), ha terminado confirmando la impresión inicial, antes expuesta, que no habrá reforma sin grandes inversiones, pues el Ministerio de Justicia garantiza que la aprobación de las RPTS (relaciones de puestos de trabajo) para el despliegue de la nueva Oficina Judicial en las localidades del ámbito ministerio en las que se implante, no supondrá una disminución del número total de plazas existentes en las actuales plantillas de cada uno de los cuerpos de funcionarios al servicio de la Administración de Justicia.

IV. ¿SECRETARIOS JUDICIALES, DIRECTORES DE SERVICIOS COMUNES O JUECES DE LO PROCESAL?

José Luis BENITO (4) en un reciente artículo reabre un debate que es natural corolario de estas líneas. Si faltan Jueces, se transforma la fe pública judicial, los Secretarios Judiciales no pueden ejercer la jefatura de personal y los Servicios Comunes no podrán absorber a todos los miembros del Cuerpo en puestos directivos, la reconversión, con entrada en la Carrera Judicial, parece justificada.

Línea de pensamiento que ya encontramos en GIMENO SENDRA (5) , para quien la revolución tecnológica en el ámbito de la justicia, unido a la instauración de la oralidad en el proceso civil han ocasionado el decaimiento de importantes funciones del Secretario judicial, tales como sus potestades de instrumentación, fe pública judicial, ordenatoria y de impulso judicial que han de ocasionar, más tarde o más pronto, una reconversión del Cuerpo de Secretarios. Cito ahora literal:

«Y es que, si en nuestro país es una realidad incontrovertible la insuficiencia de Jueces, si la instauración de la nueva oficina judicial ya no justifica la existencia de un Secretario por cada Juzgado o unidad de apoyo, ¿por qué, a través de un concurso restringido, no se permite a los Secretarios, que así lo deseen, convertirse en Jueces o Magistrados?… «Esta solución me parece más racional y económica que ampliarles, en nuestra actual justicia oral, sus ‘competencias , lo cual puede, en la práctica, traducirse en una fuente de conflictos entre Jueces y Secretarios y en un incremento de dilaciones indebidas que, en último término, han de sufrir los justiciables»».

Tampoco descubrimos nada nuevo abriendo este debate, pues esa reconversión ya se ha producido en otros países con la «gestión procesal», que consiste básicamente en que un juez de lo procesal —permitan la traducción libre— controle el proceso desde su inicio y lo conduzca a juicio en un plazo razonable. La «gestión» incluye que las partes cooperen entre sí, la identificación desde el principio del hecho debatido, la decisión sobre los hechos que deben ir a juicio, el orden en que deben ser resueltos, estimular el uso de técnicas alternativas de resolución, fijar plazos, considerar si el coste de los actos procesales justifica el resultado que de ellos puede obtenerse, tratar al mismo tiempo diferentes aspectos del proceso y dar las instrucciones necesarias para asegurar que el juicio sea rápido y eficaz.

¿Puede dudarse de la eficacia de esa «gestión procesal»?, ¿contradicen los escritos de José Luis BENITO y GIMENO SENDRA el mejor desarrollo del proceso? Siempre encontraremos razones en cualquier sentido, pero lo único cierto es que la separación de los Jueces de la oficina judicial para que luego aquellos vayan interviniendo en el trámite cuando lo exija la ley, requiere un nivel de coordinación máximo que es muy difícil alcanzar a medio plazo. Si esto es así, habrá que arbitrar algún mecanismo que relacione el proceso en todas las unidades de la oficina judicial, evitando el trasiego de papeles y los conflictos internos de competencia entre Jueces y Secretarios Judiciales y ese es, en suma, el debate que debe abrirse y que puede solventarse en la forma de reconversión del Cuerpo de Secretarios Judiciales.

Suele ser más cómodo el mantenimiento del statu quo, pero ninguna reforma de la oficina judicial tendrá éxito sin la de la organización judicial y, ésta no consiste en modificar periódicamente el sistema de acceso a la Carrera Judicial o las competencias de los órganos judiciales.

(1)

A modo de ejemplo sobran funcionarios y faltan jueces. Según datos del año 2008 de la Comisión Europea, España ocupaba el puesto 38 (de 47 sistemas judiciales), en el promedio de jueces por ciudadano, con 10,1 magistrados por cada 100.000 habitantes, frente a los 11 de Italia, 11,9 de Francia, 14,9 de Bélgica y 24,5 de Alemania. Incluso los países de la antigua URSS y de los Balcanes contaban con más jueces que España. Sin embargo, la clasificación se invertía en el caso de los funcionarios de la administración de Justicia, donde el sistema español era (y es) uno de los mejor provistos. El informe de la Comisión Europea cifraba en 40.153 personas el cuerpo auxiliar de la administración de Justicia. Países con mayor población que España, como Francia (17.063 funcionarios), Italia (27.067) y Reino Unido (27.231), presentaban menor número de empleados públicos.

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(2)

ROBLEDO MONASTERIO, Jesús, «La oficina judicial: presente y futuro», Centro de Investigaciones en Derecho y Economía (CINDE); Madrid 2009, páginas 23, 24 y 25.

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(3)

Santos PASTOR PRIETO, «Los nuevos sistemas de organización y gestión de la justicia: ¿mito o realidad?» Tercera Conferencia sobre Justicia y Desarrollo en América Latina y el Caribe. Banco Interamericano para el Desarrollo. Quito, Ecuador. 24, 25 y 26 de julio, 2003.

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(4)

José Luis BENITO Y BENÍTEZ DE LUGO, TRIBUNA: «Démosle la vuelta al embudo judicial». Diario EL PAIS 30 de enero de 2011.

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(5)

GIMENO SENDRA, Vicente. «Análisis crítico del proyecto de Ley de implantación de la Oficina Judicial» Diario LA LEY, núm. 7203, Sección Corresponsalía, 24 Jun. 2009, Año XXX, Editorial LA LEY, LA LEY 6511/2009.